Chiarimenti su “ristrutturazione edilizia” da parte del Consiglio di Stato

Introduzione

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 8542 del 4 novembre 2025, relativa ad un intervento edilizio nel Comune di Milano, ha chiarito i presupposti necessari per qualificare un’opera come ristrutturazione edilizia, in assenza dei quali l’intervento deve essere ricondotto al più gravoso regime della nuova costruzione.

La vicenda trae origine dall’attestazione di conformità edilizia e urbanistica con cui il Comune di Milano aveva ritenuto legittimo un intervento di demolizione e ricostruzione, accompagnato dal cambio di destinazione d’uso da industriale a residenziale, relativo a un compendio costituito da due corpi di fabbrica.

L’intervento era stato assentito tramite SCIA alternativa al permesso di costruire, scelta procedurale che aveva alimentato dubbi sulla sua corretta qualificazione e sulla sussistenza dei presupposti per inquadrarlo come ristrutturazione edilizia anziché come nuova costruzione. Da tali incertezze è scaturito il contenzioso dinanzi al TAR Milano, poi approdato al Consiglio di Stato.

Nozione di ristrutturazione edilizia nel tempo

I Giudici di appello, ripercorrendo l’evoluzione della nozione di ristrutturazione edilizia sia nella normativa sia nella giurisprudenza succedutasi nel tempo, sottolineano come tale concetto si sia progressivamente ampliato rispetto al tradizionale requisito della “fedele ricostruzione”, giungendo ad individuare tre tipologie di ristrutturazione edilizia che possono tutte portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che possono essere così sintetizzate:

• ristrutturazione conservativa: non comportante la demolizione del fabbricato preesistente, potendo invece comprendere anche modifiche rilevanti, tra cui, in linea generale, l’inserimento di nuovi volumi o la variazione della sagoma;
• ricostruzione costruttiva: comportante la demolizione e ricostruzione di un edificio;
• demo-ricostruzione: comportante il ripristino di un fabbricato crollato o demolito

La transizione da un modello basato sulla “fedele ricostruzione” a una concezione più permissiva e meno vincolata a rigorosi schemi formali ha reso il confine tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione sempre più sfumato, imponendo l’urgenza di delineare una chiara demarcazione tra le due nozioni.

A seconda della qualificazione dell’intervento discendono, infatti, differenti considerazioni in merito a:

• titolo edilizio abilitante l’intervento;
• volumetria insediabile;
• distanze tra edifici.

Condizioni individuate dal Consiglio di Stato per la ristrutturazione edilizia

Se, come detto, la sentenza in commento riconosce che la nozione di ristrutturazione edilizia si sia progressivamente ampliata rispetto al tradizionale requisito della “fedele ricostruzione”, la stessa ribadisce che la demolizione e ricostruzione può rientrare nella ristrutturazione edilizia solo in presenza di una continuità tra l’edificio originario e quello ricostruito, la cui mancanza porta a qualificare l’intervento come nuova costruzione

Poiché il concetto di “continuità” non è definito con precisione dalla normativa, il Consiglio di Stato ne chiarisce i criteri applicativi, stabilendo che, in base al principio di legalità di cui all’art. 97 Cost e alla luce della vigente definizione di ristrutturazione edilizia, esso sussiste quando congiuntamente:

• l’intervento riguarda un solo edificio, senza accorpamenti o frazionamenti di volumi;
• demolizione e ricostruzione avvengono in modo contestuale e sono autorizzate dal medesimo titolo edilizio;
• il volume del nuovo edificio non supera quello preesistente, salvo incrementi ammessi in via eccezionale e puntuale dalla legge o dagli strumenti urbanistici comunali.

In definitiva, i Giudici riconoscono come il concetto di continuità tra il nuovo edificio e quello precedente, richiesto per configurare un intervento di ristrutturazione edilizia, non vada inteso in termini assoluti bensì ai sensi di un più moderno e funzionale principio di neutralità dell’impatto edilizio.