Il Consiglio Nazionale del Notariato sui cambi di destinazione d’uso

La disciplina

Il Decreto “Salva Casa” è stato adottato con l’obiettivo di sbloccare il mercato immobiliare, favorendo sia la circolazione dei beni, sia gli interventi di recupero, ristrutturazione ed efficientamento energetico.

In quest’ottica, una delle misure centrali del decreto è la semplificazione del regime giuridico del mutamento di destinazione d’uso, disciplinato dall’art. 23-ter del T.U. Edilizia. Le modifiche puntano a semplificare e rendere più flessibili le regole, sia per i cambi d’uso senza opere (funzionali), sia per quelli con opere, nell’ambito di un regime unitario che stabilisce i criteri e i titoli abilitativi richiesti per ciascun tipo di intervento.

La destinazione d’uso di un immobile rappresenta l’elemento che ne definisce la funzione (ad esempio, residenziale, commerciale, industriale, ecc.) e ha un ruolo centrale sia sotto il profilo urbanistico sia edilizio. È importante precisare che non rileva l’uso che effettivamente viene fatto del bene da chi lo occupa: ciò che conta, dal punto di vista giuridico, è esclusivamente l’uso stabilito dal titolo abilitativo edilizio (come un permesso di costruire o una SCIA), che ha autorizzato la costruzione o l’ultimo intervento edilizio sull’immobile.

Secondo la normativa previgente, in particolare l’art. 23-ter del D.P.R. 380/2001 (introdotto dal decreto “Sblocca Italia” nel 2014), la destinazione d’uso “originaria” è quella desumibile dalla documentazione che certifica lo stato legittimo dell’immobile, cioè quella stabilita dall’ultimo titolo edilizio valido. Questo aspetto è fondamentale perché la destinazione d’uso incide su numerosi elementi della gestione del territorio: permette, ad esempio, di suddividere le aree comunali in zone con specifiche funzioni, consente il calcolo degli oneri di urbanizzazione, determina gli standard urbanistici da rispettare e serve a valutare il carico urbanistico generato da nuove costruzioni o modifiche.

La destinazione d’uso ha quindi una doppia valenza:

• una urbanistica, legata alla pianificazione generale del territorio e alle regole comuni (come quelle stabilite dal D.M. 1444/1968);
• una edilizia, riferita invece al singolo edificio, che vincola il proprietario e chiunque subentri nel possesso del bene.

Le novità introdotte

Lo Studio del Consiglio Nazionale del Notariato illustra le principali modifiche apportate al sopracitato articolo 23-ter del D.P.R. n. 380/2001, che hanno ridefinito il quadro normativo sul mutamento della destinazione d’uso degli immobili. Di seguito, una panoramica delle novità più significative.

1. Definizione del mutamento funzionale senza opere: è stato introdotto il concetto di mutamento di destinazione d’uso senza opere edilizie, applicabile sia a un intero immobile che a una singola unità immobiliare. Tale mutamento può avvenire: in assenza di interventi edilizi oppure con interventi riconducibili all’edilizia libera ai sensi dell’art. 6 TUE.
2. Nuova regolamentazione del mutamento d’uso nella stessa categoria funzionale: la disciplina è ora più articolata rispetto al passato, distinguendo il mutamento urbanisticamente non rilevante di una singola unità immobiliare (comma 1-bis); dal mutamento dell’intero immobile (comma 3, ultima parte), pur restando all’interno della medesima categoria funzionale.
3. Disciplina del mutamento urbanisticamente rilevante: i commi 1-ter e 1-quater regolano una specifica fattispecie di mutamento urbanisticamente rilevante, che si verifica nel passaggio tra le categorie funzionali indicate al comma 1, lettere:a), a-bis), b) e c), riguardante una singola unità immobiliare situata in immobili ubicati nelle zone A), B) e C) (ai sensi del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444) o in zone equipollenti.
4. Individuazione del regime edilizio e urbanistico applicabile: nei casi sopra descritti, il legislatore ha  definito il regime edilizio (comma 1-quinquies); e il regime urbanistico (comma 1-quater) da applicare.
5. Obbligo di adeguamento da parte delle Regionie Regioni sono tenute ad adeguare la propria normativa ai principi dell’art. 23-ter. In attesa di tale adeguamento, le disposizioni trovano applicazione diretta.

 Le riflessioni del CNN

Il Consiglio Nazionale del Notariato infine sottolinea, giustamente, che il nuovo testo dell’articolo 23-ter del TUE, così come modificato dal decreto “Salva Casa”, non regola tutte le ipotesi di mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, ma solo quelle specificamente previste dal comma 1-ter. Restano quindi fuori dal perimetro della norma diversi casi, come il cambio di destinazione che coinvolga interi edifici, singole unità immobiliari situate al di fuori delle zone A, B e C, unità in zone A, B o C con passaggio da o verso la categoria rurale, oppure pertinenze che vengano convertite ad altra categoria funzionale.

In assenza di una disciplina statale per queste fattispecie, si pone il problema di individuare il titolo edilizio minimo necessario. Le Linee Guida rinviano la questione alla normativa regionale, ma questo rinvio lascia un vuoto laddove la legge regionale non intervenga, poiché il decreto non prevede un titolo “residuale” applicabile. Il regime semplificato introdotto dal “Salva Casa” – SCIA ordinaria per i mutamenti solo funzionali e titolo per le opere nei mutamenti strutturali – è infatti pensato esclusivamente per i casi del comma 1-ter e non può essere esteso automaticamente alle ipotesi escluse.